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税收法定再出发
作者:admin 发布日期:2017-12-03

伴随着今年两会期间,全国人大对房产税立法的公开回应,房地产税再次成为一时的舆论焦点。与此同时,全国人大也终于借此,将举步维艰的税收法定工作摆到了公众面前。

3月9日,全国人大常委会法工委副主任阚珂回应媒体提问时表示,房地产税法草案正由全国人大常委会有关工作机构会同国务院有关部门研究起草,条件成熟时会依法提请审议。在此之前,全国人大发言人傅莹也回应称,房地产税正在研究中。

而国家税务总局原副局长许善达则在3月30日举行的第三届岭南论坛上透露,从去年10月底中央政治局召开的学习会传出的信息看,房地产政策已发生了战略性的调整。房地产税立法,3年内很难完成。

全国人大与政府部门的不同意见,简单来说就是,税收制度到底是由全国人大制定,还是由政府部门规定。这既涉及政治体制,也与全民权利紧密相关。

学术界普遍认为,税收是由全民缴纳并用于公共事务,理应由全民选举出的代议机构来制定其征收的规则和税率。

但由于涉及一些敏感领域,长期以来全国人大和国务院双方一直鲜有公开且正式的表态。直至十八届三中全会将税收法定原则列入会议决定后,此事才有了转机。

理解误区

“税收法定的法就是指法律。这意味着,税的开征、停征、税基、税率等都要由法律规定。税收法定问题的实质,是民主与法制的问题。”

在北京大学3月举办的一场财税法论坛上,财税法学研究会会长、北京大学法研究中心主任刘剑文表示,相比于罪刑法定概念,税收法定的概念在大陆似乎并没有太接地气,“这里应该有一个认识上的误区”。

十八届三中全会后,中共第一次把税收法定原则写入政治性文件。对此刘剑文持积极态度,但对上对“法”的理解,刘剑文还是表示了担忧。

刘剑文表示,很多人认为税收法定是广义的法,是包括行政法规的法。甚至不少地方政府官员都认为,十八届三中全会提出的税收法定,是让地方政府严格执行有关法律法规和规范性文件。

从具体的改革进程来看,刘剑文的担忧不无道理。的各项税收几乎都有广义的“法”的依托,但是具体到由立法机关,即全国人大、全国人大常委会通过的法律,则少之又少。

2014年全国人大开幕前的记者招待会上,发言人傅莹称,目前18个大的税种,只有3个通过全国人大立法,其他则是依据行政法规、规章,也就是大陆民间称之为“红头文件”收取的。

在刘剑文看来,这些税,收的不合法。而宪法学者、北京大学法学院教授王磊则干脆认为,这些税收“统统违宪”。

“财税法和宪法有着密切的关系,都是公法,既然是公法,就有共同的原则:权力是法定的。”王磊表示,“老百姓要交税,就有权要求政府拿出法律来看,这是基本常识。换句话说,法无明文规定不能做。我们很多税收停留在国务院和部委的层面,这些都是违宪的。”

税收法定的源头可追溯到1215年的英国大宪章,其中首先提出了“无代表不纳税”的理念。刘剑文认为,“没有代表就没有议会,没有议会就没有法律,没有法律就不能纳税。从这点看,税收法定也应该是一个常识。”

根据学者统计,全球有超过150个国家的宪法对税收法定原则有过规定。美国宪法更是在第一条就规定,“一切征税的议案都要在众议院提出”。法国宪法第34条、日本宪法第84条也都有相关法律规定。

“宪法规定,公民有纳税的义务。只有立法机关可以创设权力和义务,行政机关只能去执行立法机关创立的权力和义务,国务院不行,财政部不行,国家税务总局也不行。征税的权力应该只在全国人大和全国人大常委会”,王磊强调道。

立法转机

税收法定原则在落地之难,并非难在公众不认为税收要“有法可依”,而是难在这个“法”是全国人大的法还是政府的行政法规。这就涉及全国人大怎样在现有体制内,逐步收回税收立法权的问题。

1984年、1985年,经济改革起步的关键时期,为了让改革顺利进行,全国人大向国务院进行了两次财税领域的整体授权。但也正是这两次授权,造成了目前税收无法狭义“法”定的困难。

不过,对于这两次授权,学术界还是给出了积极、客观的评价。

“要充分肯定人大授权国务院的历史功绩,当时的改革是行政主导的,包括1994年的分税制。这种行政主导的效果是很不错的。如果没有当年的两次授权,就很难推动的改革。”

但刘剑文话锋一转:“但是这种行政主导的改革没有可持续性,没有长久性,很难坚持下来。目前发生的很多问题,也是行政力量持主导权所造成的。”

刘剑文认为,未来的改革应逐步由立法来推动。因为只有狭义的法,才能更好的保护纳税人权利,更好的限制政府的权力。

“以前的改革都是行政主导下的,都是国务院主导下的。随着的发展、法制的进步,这样一种改革的形式难以解决深层次的问题和矛盾”,刘剑文认为,如果1994年分税制改革时多出台几部税收法律,今天的房产税等税制改革也不会这么困难。

阻碍税收法定施行的另一个现实原因则是制度惯性。现有税收法律内容多为原则性条款,缺乏可操作性,实施中只好通过行政部门制定的行政法规乃至通知、意见等加以细化。

不过,当十八届三中全会将税收法定写入决定后,这种情况有了转变,也为落实真正意义上的税收法定提供了可能。

2014年全国人大会议上,全国人大委员长张德江作全国人大常委会工作报告时就明确提出,下一步的立法工作要考虑可操作性的问题。阚珂回答媒体问时也提出,当政府文件与法律冲突时,要通过立法来树立宪法权威,树立法治思维。那些认为不要法律的思维,一定要改。

现实呼唤

最近几年,税收法定第一次进入公众的视线范围之内,是2013年全国人大代表赵冬苓提出的“税收权力回归人大”的议案。赵冬苓告诉本刊记者,这个提案是源于2013年的“国五条”,当时政府为抑制房价,对私人房屋买卖征税20%,导致一些家庭为了避税而离婚。

“如果一个制度造成了家庭破裂,那么这个制度就有正当性的问题”,刘剑文表示。

而且除了“国五条”带来的对家庭的冲击,仅以行政命令制定税收条款,在改革再出发的大背景之下,也显得不合时宜。

“目前的问题越来越多,矛盾也越来越多。税收作为整个国家的神经,涉及到利益分配的问题。如果长期依靠行政法规来解决税的问题,显然已经不合时宜。”

刘剑文举例说:“房产税在重庆和深圳已经试点了四年,效果如何,已经有了基本的评价。”

在年前进行的凤凰地产论坛上,大陆知名房地产商任志强则直接开炮称:“重庆和上海都没有在媒体上大张旗鼓的声称房地产税试点成功,这就说明这个试点已经彻底失败了”。

2013年,政府财政收入为12.9万亿元,如何解决纳税人和政府之间的关系也越来越重要。

对此,学者们认为,通过全国人大立法,而非行政机关制定规章,更能反映公众的意志。

“如果真正做到税收法定,甚至各式各样的问题都能够解决”,王磊表示,“就业、看病、住房这些问题和税收法定都相关。让各级人大代表在人大的平台上充分的讨论,立出来的法一定会比行政机关制定的法规更有助于公平、公正的解决问题。”

王磊同时还认为,通过对税收法定的落实,还能促进人大和政府的关系。“我们的人大对政府的监督是很不力的,但税收法定这个问题不敏感,落实了税收法定,就加强了人大的地位”。

十八届三中全会将税收法定原则写入决定之后,去年全国人大会议时还“没有时间表、没有路线图”的税收法定已经发生了很大的变化。

“去年还在讨论做不做,今年就要讨论如何做了”,对于这种变化,刘剑文很有信心,“去年赵冬苓代表的议案,费了好大力气才征集到30个代表联署,而今年她提出的继续推动税收法定的议案,第二天就签满了,这就是好的征兆”。

如何落地

“我小的时候经常听到价格改革这个词,我一开始不解为什么要提价格改革。后来才知道,那是因为在那个年代,政府不敢提市场改革,只能躲开敏感词,说价格改革。”王磊回忆说。

“税收法定也可以和当年的价格一样,在改革阻力那么大的情况下,我们以财税改革来带动其他方面的改革。”王磊认为,以税收法定为代表的财税改革,可以成为未来改革的一大突破口。

但面对形形色色的,在税收领域起到很大作用的行政规章如何退场,法律又如何填补行政力量退场后造成的空白,则是更严峻的问题。

目前,大陆18个大的税种中,只有企业所得税、个人所得税、车船税3个税种有全国人大通过的法律支撑,其余则是依据行政法规征收。

如何让这15个税种全部有法可依,有关学者表示,有两种简单粗暴的方式:一是宣布这些行政法规全部违宪。二是在全国人大开会时表决现有行政法规,使其全部上升为法律。但是前者并不可行,后者只是做做样子,和真正值得追求的“良法善治”还有很大差距。

对于税收法定如何落实,王磊给出了一个大致的思路:“先反思目前低位阶的行政法规,检讨之后制定新的法律。下一个位阶的跟着修改。这样可以抓住机会,对于我们之前那种法规规章进行一个个的提升。”

而面对1985年全国人大对国务院的授权,政法大学教授施政文则表示:“到了废止的时候了”。

“在法治刚刚起步的时候,全国人大给国务院一个范围很大的授权,相当于给了国务院一张空白支票,想收什么税就收什么税,现在来看,这个空白授权可以废止了”。

2000年,全国人大通过的《立法法》中就废止了空白授权。根据新法优先于旧法的原则,1985年全国人大对国务院进行的空白授权就已经无效了。也就是说,行政单位只能减税不能再加税,否则于法无依。

“但这并不意味着以前的具体行政法规就此失效,《立法法》只是废除了空白授权,不影响已有的行政法规继续发挥作用。”施政文表示。

十八届三中全会明确提出税收法定,施政文认为,全国人大现在可以开始制作税收法定路线图了,用五年、十年甚至十五年的时间,把现有的行政法规上升为法律,“人大必须要有这个规划了”。

当然,将税收的决定权从行政部门收回到全国人大仅仅是第一步。收回权力后全国人大有没有能力发挥作用是另外一回事。

对此,刘剑文认为,全国人大还应该在自身制度建设上下些力气,“我一直建议全国人大常委会有财税立法的委员会,加强财税立法的力量,把全国的学者、律师、会计师、税务师、企业家等组成一个国家财税立法委员会,让全国人大收回权力之后,还有能力行使这个权力。”

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